Последнее время все чаще в разрезе обсуждения перспективы развития региональных транспортных систем слышится слово «концессия». Оно произносится рядом приближенных и не очень к транспорту лиц с определенной долей придыхания, как слово, обозначающее направление в сторону решения всех транспортных проблем. Давайте попробуем разобраться, что такое концессия и какую роль она может сыграть в развитии транспорта.
Арефьев Олег Викторович
Аналитик, специалист по антикризисному управлению в сфере транспорта
Об истории концессии
Российский и советский юрист, специалист по хозяйственному праву, профессор Виктор Николаевич Шрётер в своих трудах отмечал, что понятие концессии известно с давних пор: «Оно известно всякому экономическому строю, где государственная власть или корона монополизировала в свою пользу известную доходную деятельность, которую они, по соображениям той же доходности, затем считали возможным в виде особой привилегии или исключительной льготы предоставить отдельным лицам».
Разработчики Федерального закона «О соглашениях о разделе продукции» от 30.12.1995 N 225-ФЗ А. Михайлов и М. Субботин определили прообраз концессии как откуп, т.е. передачу государством на определенных условиях, за определенную плату права взымать государственные доходы через договорные отношения государства с предпринимателями.
В истории Советского союза тоже придавали концессии серьезное значение. В момент официального старта новой экономической политики на X съезде РКП(б) в марте 1921 г. был официально одобрен Декрет от 23 ноября 1920 г. об экономических и юридических условиях концессий. А сама концессия была одним из основных базовых элементов НЭПа.
Задачей концессии в том понимании было привлечь иностранные инвестиции в экономику СССР. Концессионер получал определенные права и гарантии, но при этом вся продукция концессионного предприятия принадлежала государству, а непосредственный интерес инвестора заключался в праве получения части этой продукции или прибыли с правом вывоза её за границу на льготных условиях. Если резюмировать все и сразу, то концессия подразумевала передачу определенного права на производство работ или услуг с необходимостью инвестиций в процесс денег, которые концессионер имел право потом вернуть с работы предприятия. Взамен ему могли предоставляться определенные льготы либо гарантии.
В существующих реалиях
В сегодняшних реалиях разговор о концессии в вышеописанном формате вести очень сложно, потому что все области экономики, способные приносить какой-либо доход под контролем государства, давно приватизированы в явном или скрытом формате. Остались в основном проблемные направления, в которые, напротив, необходимо вкладываться самому государству без всякой надежды получить какой-либо доход. Собственно, именно по этой причине заманить инвесторов в концессию, близкой по смыслу к описанной выше, очень проблематично.
Одной из сфер, где возможно заключение концессионных соглашений, является общественный транспорт. Тем не менее, на этапе заключения и последующей реализации концессий в сфере общественного транспорта существует множество фундаментальных проблем. Зачастую большинство предлагаемых концессий делает акцент на развитие только одного из направлений развития транспортных систем, например трамвайной сети или троллейбусной сети. Вместе с тем, следует напомнить, что транспорт города – это сложная природно-техническая система, состоящая из многих компонентов, в которые различные виды транспорта действуют не обособленно, а наоборот в тесной кооперации друг с другом, поддерживая и дополняя друг друга, повышая при этом их общую эффективность функционирования. Большинство существующих концессионных проектов лишены этого понимания. Соответственно мы получаем максимально возможное дублирование одного вида транспорта другим видом транспорта, к примеру автобусами, что очень негативно влияет на экономику работы всего транспорта в целом. Как итог, муниципалитет, сконцентрировавшись на развитии только одного вида транспорта, или будучи способным исполнять только свои обязательства по компенсации концессионеру его выпадающих доходов, будет вынужден пустить развитие остальных видов транспорта на самотек, со всеми вытекающими отсюда последствиями.
Тем не менее, построить целостную единую систему городского транспорта, особенно крупных городов, без электрического транспорта по целому ряду причин невозможно, в том числе потому что пропускная способность дорог, остановочных пунктов, без рельсового транспорта максимально быстро исчерпает ресурсы провозных способностей и погрузит транспортную систему в хаос. При этом если автомобильный транспорт еще можно каким-либо способом, за относительно небольшие деньги привести в удобоваримое для жителей состояние, в частности обновляя парк поэтапно, то для развития электрического транспорта необходимы часто миллиарды, и, учитывая его состояние во многих городах, эти миллиарды нужны сразу все.
В этих условиях, когда чрезвычайная сложность технических систем не позволяет найти точечные меры воздействия на систему, в головах отдельных экономистов государственного и муниципального управления возникает забытое слово «концессия», с помощью которого, по их мнению, можно запустить обновление электрического транспорта сразу и массово. Однако в связи с тем, что в системе перевозок транспортом общего пользования какая-либо прибыль отсутствует, либо сведена к минимуму, и делить, по сути, нечего, суть концессии в данный момент совершенно утрачена, остается только красивое название, которое используется для обоснования освоения бюджетных инвестиций. В этих условиях появляется «инвестор», который зачастую по совместительству является производителем подвижного состава транспорта общего пользования. Далее ему предоставляются бюджетные субсидии, и у него появляется возможность привлечения банковских кредитов.
Устойчивости такой бизнес-конструкции мешает одна маленькая деталь: реальный пассажиропоток часто не соответствует аппетитам «инвестора», не соответствует тем прогнозам интенсивности пассажирских потоков, которые закладываются в технико-экономическое обоснование концессионных проектов. Еще на этапе проработки экономического обоснования концессионного соглашения инвестор тем или иным способом продавливает в него интересные ему показатели или же отказывается от него, не получив ожидаемого результата. Примерно это произошло в Уфе, где инвестор видел объемы перевозок на электрическом транспорте в объеме 80 млн. пассажиров в год, при этом и регион, и муниципалитет понимали, что и 30 млн. пассажиров в год при этом проекте не наберется. Эти миллиарды нужны сразу все и уже сейчас. Как итог, попытались договориться на 50 млн., но в итоге и этого не получилось, и концессионное соглашение не было заключено.
Если же у концессионера получается, с помощью кнута из федерального центра и пряника из своего бюджета, продавить необходимые ему цифры, то весь проект в будущем повисает мертвым грузом на много лет на шее регионального либо муниципального бюджета, когда последний вынужден доплачивать из своего кармана разницу между выручкой от нафантазированного прогнозного пассажиропотока и реального пассажиропотока.
Основные логические ошибки
Основная системная ошибка, которая заложена в современное видение концессии, это то, что общественный транспорт по своей сути не является бизнесом, от него сложно ожидать прибыли. Скорее, это расходное обязательство государства. Сложно сказать, в какой момент сломалась логика, возможно исходя из опыта того же СССР, когда общественный транспорт был частью обязательства государства перед своими гражданами. Конечно, с той точки зрения он всегда был убыточен, как, собственно, и любое обязательство государства, несущее социальную функцию и, главное, которое он исполняет самостоятельно.
Вторая принципиальная ошибка, это попытка рассматривать общественный транспорт как бизнес-модель, пытаясь регулировать её через механизмы бюджетного субсидирования. Основная суть бизнеса по определению – это извлечение прибыли, и делать это без значительного ущерба качеству услуги он может только при достаточном уровне контроля за ним. В противном случае мы имеем все шансы получить кривые бизнес-схемы, плотно пристроенные к региональным бюджетам. А субсидии, через которые государство пытается исполнять свои социальные обязательства, по факту идут на извлечение дополнительной прибыли владельцев этого бизнеса, а не развитие общественного транспорта и улучшение качества самой услуги.
Такая конструкция довольно неустойчивая в силу того, что в этом случае не потребитель реально голосует рублем, как он это можно сделать, например, выбирая другую услугу или товар на рынке, а государство размещает заказ и платит за него из бюджета. И это государство часто по причине низкой квалификации чиновников в регионах и муниципалитетах, которые его представляют, не способно формулировать четкие требования, обеспечивающие высокое качество услуг, просто потому что многие даже не понимают, каким оно быть должно, и тем более государство не может, да и не хочет контролировать исполнение инвестором своих же обязательств.
Кроме того, существует масса проблем в законодательстве и нормативной базе в виде «дырок в заборе», через которые, «как ни лови мышей, они таскают зерно с амбара». В этом плане, заключая концессионное соглашение, государство ожидает, что, в первую очередь, за счет совершенствования технологий управления, контроля и учета («ловли мышей»), концессионер оптимизирует свои расходы без ущерба для качества услуги, и это является основной прибылью концессионера. Государство даже может заложить определенный процент экономии, рассчитывая на возможную оптимизацию бизнес-процессов. В первом приближении на очень похожей логике базируются регулируемые тарифы, особенно в форме, как их любят называть «брутто-контрактов». Но это отдельный долгий разговор.
В рамках этой логики, когда заказчик четко понимает, какая модель ему нужна и сколько он на неё вынужден тратить денег, он может, настроив механизмы контроля по ряду ключевых моментов, передать это бизнесу, в концессию или на аутсорсинг. После чего сам бизнес использует те или иные доступные ему современные механизмы оптимизации бизнес-процессов, которые не в состоянии применять муниципальные гаражи, может настроить свою работу так, что это будет именно бизнес в привычном понимании этого термина. Но государство в лице местной исполнительной власти, которая является заказчиком, сегодня само не понимает и не знает, сколько для него может стоить нормальный транспорт, а самое главное у большинства специалистов на местах крайне низкая квалификация и они совсем не понимают, каким этот транспорт должен быть в состоянии, близком к идеальному с учетом региональной специфики. У них, за редким исключением, сегодня нет ни ресурсов, ни специалистов. И вот в эту хаотичную систему мы пытаемся внедрить механизмы, которые называем концессией.
На данный момент в России, наверное, одна из немногих транспортных систем, которая может, как минимум, претендовать на звание успешной – это транспортная система Москвы. Но даже её сложно назвать сбалансированной с точки зрения её стоимости и её качества. Да и однозначно успешная она только на фоне убогих региональных транспортных систем. Но она была построена без всяких концессий. Можно возразить, что у города Москвы совсем другой бюджет и бюджетная обеспеченность примерно в 5 раз выше, чем у других российских городов-миллионников. Но, с другой стороны, ни один регион не хочет с помощью концессии раздуть региональные или муниципальные затраты на транспорт до размеров затрат Москвы.
В поисках выхода
Представив в первом приближении суть концессии, которая в неё закладывалась изначально, попробуем посмотреть на «плод любви ежа и ужа», который уже получился в некоторых регионах с подачи бизнеса. Берём простой пример, одна из концессий, которая сегодня, наверное, самая известная в новом формате — концессия в Таганроге. Открываем документы, которые есть в общем доступе, и видим, что стоимость проекта, согласно справки по концессионному соглашению №50/д от 25.05.2021, 11 838 млн. руб. Из них бюджет Таганрога — 830 млн. руб., бюджет Ростовской области — 1 750 млн. руб., федеральный бюджет — 6 850 млн. руб., кредит банка — 2 073 млн. руб., акционерный займ — 335 млн. руб.. Как можно заметить, размер этих цифр, а, главное, их пропорция далеки от классического определения концессии.
По сути, «инвестор», являясь концессионером в данном проекте, просто аккумулирует средства бюджетов разного уровня, берет в долг деньги у банка, вкладывает свои средства в размере всего 335 млн. руб., выступает в итоге в роли генподрядчика по реконструкции самой системы и закупает подвижной состав без всяких конкурсных процедур практически у самих себя. Очень сложно в этом случае разглядеть серьезные инвестиции концессионера даже вооруженным взглядом. Все остальные соглашения, заключаемые и обсуждаемые в настоящий момент в Российской Федерации, отличаются от Таганрогского проекта по соотношению реальных инвестиций совсем не намного. В подавляющем количестве соглашений самой операционной деятельностью концессионер не занимается и сразу в самом соглашении оговаривает возможность привлечения для этого оператора. Как итог, теряется вторая логическая составляющая – эксплуатация с целью извлечения прибыли. Зато появляется дополнительная структура, которая также имеет свои бизнес-интересы и рассчитывает на свою прибыль.
А теперь, наверное, самый главный вопрос, что же получает от такой концессии государство. Как показывает опыт первого и единственного работающего на сегодняшний день концессионного соглашения по трамваю «Чижик» в Санкт-Петербурге, денег государство не видит. Наоборот, региональный бюджет должен постоянно субсидировать этот проект, выплачивая концессионеру разницу между расчетным пассажиропотоком и реальным пассажиропотоком. Даже эти риски своей коммерческой деятельности концессионер умудряется переложить на плечи регионального бюджета, именно поэтому он не особо заинтересован в экономическом успехе проекта. Исходя из текста соглашения, своё он получит в любом случае.
Конечно, можно поднять планку обсуждения роли современной концессии в развитии современной экономики, подняться в своих рассуждениях на уровень высшего порядка и рассмотреть вариант, что таким образом государство создает определенный заказ для производителей техники, стимулируя при этом развитие множества отраслей экономики. Вполне возможно, что это так. Только такой способ довольно сложный и затратный, а, главное, не совсем прозрачный с точки зрения движения этих самых государевых денег.
С другой стороны, можно рассмотреть ситуацию с реализацией такого вида концессии с точки зрения того, что регион получает современный электрический транспорт. В связи отсутствием целостной концепции на уровне многих регионов начинаются попытки развивать только отдельные виды транспорта, и концессионеры вырывают из общего контекста один фрагмент, вокруг которого пытаются «построить город», совершенно не учитывая, что кроме пары десятков остановок нового и современного трамвая в городах работает иной транспорт, синхронизировать который с работой новых систем просто некому. В результате происходит максимально возможное дублирование маршрутов, перетягивание пассажиропотока, потому что другой вид транспорта — это тоже чей-то бизнес, это тоже чьи-то инвестиции. Как результат, получаем не совсем эффективные системы за миллиарды рублей, рассчитываться за которые региональные бюджеты вынуждены не один десяток лет.
Еще интересно, что все доступные для изучения концессии и их проекты по сути своей рассчитаны так, что в итоге город по окончании соглашения получает морально устаревший и физический изношенный транспорт, эксплуатация которого в дальнейшем будет представлять много проблем. Хотя есть сильные сомнения в том, что хоть одна из сторон концессионного соглашения сегодня реально задумывается о том, что будет после того, как концессионное соглашение закончит свое действие и государству на баланс перейдет все движимое и недвижимое имущество, возраст которого к тому времени будет превышать расчетные сроки эксплуатации.
Подводя итоги
В сухом остатке мы имеем то, что в современные концессионные соглашения никто не планирует вкладывать много своих денег, а тот небольшой обозначенный процент инвестиций осваивается самим же концессионером. «Инвестор», приходя в этот бизнес под гарантии регионального бюджета, как это ни парадоксально, совсем не заинтересован в экономическом успехе проекта, он обеспечил свой интерес еще на стадии заключения соглашения через согласование минимального расчетного пассажиропотока.
Собственно, теперь становится понятно, почему сами регионы, умеющие считать хотя бы до десяти, не особо торопятся стать счастливыми участниками этих проектов и их приходится разными способами стимулировать на этот шаг. Более того, они понимают, что они беззащитны перед инвесторами, которые приходят с парой помятых рублей и получают максимальные преференции и гарантии от государства. Конечно, можно сказать, что есть контракт, защищающий и их права, но мы же понимаем в реальности уровень юристов у коммерческих структур, которые имеют возможность содержать дорогих адвокатов, и муниципальных юристов, работающих за скромную зарплату.
Возвращаясь к «сухому остатку», конечно, системы электрического транспорта, особенно легкорельсового, жизненно необходимы многим городам и сами они в основной своей массе не способны их построить или реанимировать из того состояния, в котором они сейчас находятся. Только вот для начала не мешало бы определиться с тем, что вообще такое общественный транспорт, представляет он из себя бизнес или социальную услугу. Если это бизнес, то концессионер, как минимум, должен не только получать в этом случае дивиденды, выступая в качестве условного инвестора, а разделять с регионом и муниципалитетами риски, что должно его в том числе заставить более внимательно считать экономику, а не брать её с потолка, отталкиваясь от своих аппетитов.
Если это социальная услуга, то необходимо менять весь подход к финансированию и управлению такими проектами. Нужны единые методики, стандарты и механизмы контроля, в том числе с учетом региональной специфики. Следует отметить, что в других отраслях, в образовании и той же медицине такие стандарты, методики, механизмы контроля приняты и активно используются, хотя специфика (особенно региональная) никак не меньше. Регионы должны иметь возможность самостоятельно определять сами конструкции транспортных систем, каркас, на котором они будут строиться в целом, а уже исходя из этого проектировать, куда, как и какой именно трамвай поедет. Необходимо срочно создавать не центры привлечения финансирования, а центры компетенций, которые смогут в этом помочь регионам и проконтролировать процесс.
Да и создавать заново ничего не нужно, многое и так сегодня есть. Просто необходимо принципиально изменить сам подход и акценты. Необходимо отойти от попыток ублажить конкретного инвестора, создавая ему преференции при вхождении на рынок, сконцентрироваться при этом на фундаментальных задачах построения эффективных транспортных систем, при которых инвесторы будут находиться сами, а заключаемые концессии будут не просто красивым словом, а будут соответствовать этому термину, исходя из своей экономической сути. Ну а пока можно только сказать, перефразируя латинскую крылатую фразу, впервые встречающуюся в поэме Вергилия «Энеида»: «Бойтесь данайцев, трамвай приносящих».
Якимов Михаил Ростиславович
Директор Института транспортного планирования Российской академии транспорта, д.т.н.
Концессия – это довольно сложный инструмент, его нельзя однозначно отнести к финансовым либо к управленческим инструментам. Перевод слова «концессия» с латинского языка означает «разрешение» или «уступка», что само по себе даёт довольно широкое поле для трактования данного термина. Однако у концессии есть одна и неоспоримая особенность. Независимо от прикладной сферы объектом концессии всегда является объект недвижимого имущества. Концессия применяется в отношении строительства дорог, каналов, развития территории, всего того, что не отделимо от территории и не может менять своё местоположение. Исходя из этого фундаментального и основополагающего признака концессии, довольно сложно назвать концессию договором о приобретении движимого имущества, такого как средства транспортировки в виде подвижного состава электрического или автомобильного транспорта.
В определенном случае при расторжении договора, а также при появлении спорных моментов на этапе её реализации концедент уже не будет гарантирован, в первую очередь на обновление транспортной инфраструктуры и на обновление подвижного состава транспорта общего пользования.
В этом плане обсуждаемые в настоящее время концессионные соглашения несут определённые риски для концедента. Что касается необходимости заключения концессионных соглашений и тех задач, которые решают для себя стороны, заключившие концессионное соглашение, то, на мой взгляд, их всего две. Первая задача – это привлечение дополнительных ресурсов в сферу городского пассажирского транспорта общего пользования, направляемых, в первую очередь, на обновление инфраструктуры и подвижного состава транспорта общего пользования. Вторая цель – это передача во временное управление сложного инфраструктурного комплекса хозяйствующему субъекту, имеющему богатый опыт такого управления в сфере транспорта общего пользования.
В настоящее время активно обсуждаемые в российском профессиональном сообществе проекты концессионных соглашений в различных городах Российской Федерации лишь отчасти направлены на решение двух вышеперечисленных задач. При этом основной целью заключения таких соглашений является решение более глобальных и общефедеральных задач, связанных с развитием отечественного машиностроения, стимулирования производства, создания рабочих мест и тому подобное. Чрезвычайно трудно рассматривать целесообразность и экономическую эффективность заключения конкретных концессионных соглашений в сфере пассажирского транспорта общего пользования для конкретного региона. С точки зрения органа исполнительной власти региона либо отдельного муниципалитета концессионер не является ключевым инвестором, приносящим основную долю финансирования в обновление подвижного состава и инфраструктуры городского пассажирского транспорта общего пользования. Вместе с тем, он также не является и основным оператором, управляющим работой транспортной системы в ходе реализации концессионного соглашения. Зачастую предлагаемые концессионером операторы являются вновь созданными организациями, учреждение которых связано исключительно с реализацией конкретного инвестиционного проекта.
Исходя из этого, можно с большой долей вероятности предположить, что такой оператор не имеет ни только опыта управления транспортной системой, но и специалистов, способных обеспечивать в будущем эффективное использование финансовых вложений в виде создания эффективной транспортной системы города или региона.
Резюмируя вышесказанное, можно предположить, что обсуждаемые и реализуемые в настоящее время в городах Российской Федерации соглашения являются разновидностью инфраструктурных кредитов, основная доля в которых приходится на бюджеты различных уровней. При этом доля концессионера в которых весьма незначительна. Со временем следует предположить, что Правительством Российской Федерации будут разработаны классические финансовые инструменты бюджетного кредитования подобных финансовых проектов как в деле совершенствования работы системы городского пассажирского транспорта общего пользования, так и в строительстве и содержании объектов транспортной инфраструктуры.
Читать далее: