Министерство транспорта РФ разработало законопроект, предлагающий новую систему комплексного транспортного обслуживания населения. Доступ к транспортной инфраструктуре перевозчикам будет предоставляться на недискриминационной основе, сообщило информационное агентство РЖД.Партнер. Проект документа размещен на федеральном портале проектов нормативных правовых актов.
Разработанные правила планируется внедрить в пассажирские перевозки, осуществляемые автомобильным, внутренним водным, воздушным, железнодорожным, морским транспортом в границах не менее двух субъектов Российской Федерации. Новая концепция будет касаться всех категорий перевозок пассажиров и багажа (межрегиональных, межмуниципальных и внутримуниципальных).
Проект федерального закона «О комплексном транспортном обслуживании населения в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» подготовлен по поручению президента России Владимира Путина от 25 октября 2017 года.
Проект закона призван решить несколько задач:
- Формирование эффективной конкурентной среды на рынке транспортных услуг населению;
- Рост привлекательности для бизнеса рынка транспортных услуг населению;
- Согласованность в планировании, регулировании и организации комплексного транспортного обслуживания населения с программами комплексного развития транспортной инфраструктуры и градостроительной политикой на федеральном, региональном и местном уровнях;
- Развитие мультимодальных пассажирских перевозок;
- Исключение дублирования регуляторных функций уполномоченных исполнительных органов и создание единых центров транспортного заказа обслуживания населения;
- Законопроектом также определяется порядок ведения реестров маршрутов перевозок пассажиров и багажа всех видов транспорта общего пользования по уровням регулирования для планирования комплексного транспортного обслуживания.
Комментарий эксперта:
Декан факультета логистики и общетранспортных проблем Московского автомобильно-дорожного государственного технического университета (МАДИ), член Российской академии транспорта, д.т.н. Дмитрий Ефименко:
После распада Советского союза виды транспорта (автомобильный, железнодорожный, воздушный, морской, водный), осуществляющие регулярные перевозки пассажиров и багажа, существовали независимо друг от друга. Принимались нормативно-правовые акты (уставы, правила и др.) разрабатывалась стратегия развития, зачастую, с целью получения максимальной прибыли, не задумываясь о потребностях населения. В малонаселенных районах это привело к практически полному отсутствию регулярных перевозок пассажиров и багажа транспортом общего пользования. Хотелось бы надеяться, что принятие ФЗ «О комплексном транспортном облуживании населения Российской Федерации и внесения изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее Закон) и направлено на рациональное развитие маршрутов различных видов транспорта с целью увеличения доступности населения к данной транспортной услуге.
Целью принятия данного закона является принятие утверждаемого Правительством РФ стандарта комплексного транспортного обслуживания населения, который обеспечивал бы формирование единой для автомобильного, железнодорожного, морского, водного, воздушного и других видов транспорта, осуществляющих регулярные перевозки пассажиров и багажа стратегии планирования и развития для безопасного, качественного, комплексного и доступного обслуживания населения РФ транспортном общего пользования.
В Законе определены разграничения полномочий и обязанностей по формированию и реализации стандартов комплексного транспортного обслуживания населения на федеральном, региональном и муниципальном уровне по территориальному признаку. Даны основные понятия и определено, по каким маршрутам движения каждый вид транспорта осуществляет регулярную перевозку пассажиров и багажа.
В Законе вводится такое понятие как «транспортный заказ». В целях соответствия стандартам комплексного обслуживания населения транспортом общего пользования, уполномоченные органы вправе заключать транспортный заказ в виде договора или контракта с перевозчиком. Определены требования к порядку заключения договора транспортного обслуживания, который проводится на конкурсной основе, порядок и принципы доступа к транспортной инфраструктуре на дискриминационной основе, предусматривающей равные условия для перевозчиков всех типов собственности. В целом Закон носит рамочный характер, в нем преобладают бланкетные нормы по самым актуальным вопросам, проекты которых на сегодняшний день или не разработаны или не доступны для изучения.
Но даже в таком рамочном законе хотелось бы остановиться на некоторых вопросах.
В основных понятиях дается определение перевозчика, как юридическое лицо или индивидуальный предприниматель. Хотя в последнее время все чаще можно услышать мнение, что в связи с тяжелейшими дорожно-транспортными происшествиями с участием автобусов следует внести изменения в законодательство и запретить индивидуальным предпринимателям заниматься перевозкой пассажиров и багажа транспортом общего пользования.
В главе 3 ст.8 Закона рассматриваются виды реестров маршрутов и порядок их введения для транспорта общего пользования только по которым может осуществляться перевозка пассажира и багажа. К сожалению, инициатива по введению новых маршрутов в реестры принадлежит только исполнительной власти и органам местного самоуправления. Если данный законопроект направлен на увеличения доступности населения к транспортной инфраструктуре, что декларируется п.5 ст.3 закона, было бы целесообразно предусмотреть инициативу населения путем опроса о необходимости введения новых маршрутов. Особенно остро эта проблема встает в период дачного сезона, когда численность некоторых населенных пунктов повышается в несколько раз, а маршруты общественного транспорта там отсутствуют.
Глава 6 Закона посвящена транспортному заказу. В основных понятиях дается определение, из которого следует, что одна сторона — заказчик (органы исполнительной власти), а другая сторона исполнитель (перевозчик) — обязуется осуществить перевозку пассажиров и багажа, т.е. из классического двухстороннего договора перевозки пассажира (между перевозчиком и пассажиром) он превратился в трехсторонний договор. Не совсем понятно, как это согласуется с п.2 ст.3 к примеру ФЗ № 259 Устава автомобильного и городского наземного электрического транспорта, в который не вносятся изменения, и как будет распределяться ответственность перевозчика. С одной стороны он несет ответственность перед органами исполнительной власти, а с другой перед пассажиром.
Нуждаются в дополнениях основные понятия и термины, данные в проекте, в частности не разграничены понятия договора транспортного обслуживания и транспортного заказа. Кроме этого даны в иной редакции термины, которые существуют в других Федеральных законах, в частности ФЗ № 220 «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации» и Постановление Правительства РФ № 112 «Об утверждении правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом», такие как перевозчик, маршрут и другие. Осталось неясным, как будут разграничиваться сферы действия между данным законопроектом и законом об прямых смешанных (комбинированных) перевозках, необходимость принятия которого записано в ст. 788 ГК РФ. Законопроект оставил без внимания механизмы реализации ответственности участников данных правоотношений в случае отказа от исполнения, либо ненадлежащего исполнения договора транспортного обслуживания и транспортного заказа. В частности, законопроект не предлагает внесения изменения в КоАП РФ устанавливающую ответственность за правонарушения в этой сфере деятельности для владельцев транспортной инфраструктуры, перевозчиков, исполнительных органов власти и должностных лиц.
В заключении хотелось бы сказать, что многие ученые юристы говорят, принятие подобных рамочных законов необходимо с целым пакетом подзаконных документов, обеспечивающих его действие, чтобы не возникало ситуации, что закон принят, а как применять его, остается загадкой.