Первые итоги эффективности проводимых реформ транспортного обслуживания населения в городах, к большому сожалению, не могут не вызывать определенных опасений относительно дальнейших перспектив этих реформ. С одной стороны, можно только порадоваться что законодательная власть активно ведет работу по реформированию транспорта общего пользования. В частности, на последнем заседании Коллегии Минтранса в Российском университете транспорта заместитель министра транспорта Дмитрий Зверев доложил о результатах законотворческой деятельности в 2022 году. Согласно его докладу в 2022 году принято 53 акта, направленных на обеспечение транспортной доступности населения и поддержку организаций транспортного комплекса, два федеральных закона, два Указа Президента, 47 актов Правительства Российской Федерации.
С другой нужно понимать, что, непрерывно интенсифицируя законотворческую деятельность, в том числе увеличивая количество нормативных актов и внося правки в действующую нормативную базу, мы тем самым разгоняем законодательную инфляцию, обесцениваем наработанный массив часто противоречивых по сути законодательных норм.
Наблюдаемая тенденция усугубляется несовершенством понятийной базы и выстраиванием отношений в отрасли, основанных на личных договоренностях или посредством использования административного ресурса. В результате мы имеем весьма скудную правоприменительную практику всех этих норм и законов, на фундаменте которых строится пирамида законодательных инициатив и нормативных актов.
Попробуем для начала разобраться с самим термином: «договор перевозки пассажира», а также с трансформацией этого термина, происходящей в настоящее время.
Арефьев Олег Викторович
Аналитик, специалист по антикризисному управлению в сфере транспорта
Проблемы в формулировании понятия «договор перевозки» существовали давно. «Вместе с тем следует отметить, что как раз уровень правового регулирования перевозок грузов, пассажиров и багажа на протяжении всего советского периода развития гражданского права отличался явной неадекватностью степени общественного понимания роли и значения транспорта в жизни страны. Достаточно сказать, что в течение большей части советского периода нормы о договоре перевозки отсутствовали в кодифицированных актах гражданского законодательства. Например, Гражданский кодекс РСФСР 1922 г. не включал каких-либо норм, направленных на регулирование договора перевозки» (Иоффе О.С. Обязательственное право. М., 1975. С. 553 – 554).
Понятие «договор перевозки пассажиров и багажа» сформировалось в гражданском кодексе РСФСР от 1 октября 1964 г., в котором закреплялись общие обязанности сторон. Но основная проблема была заложена уже тогда. В существующем на то время правовом поле имело место определенное разночтение, при котором транспорт общего пользования застрял между функцией государства и бытовой услугой для населения. С другой стороны, теория о том, что перевозка пассажиров – это именно услуга, которая по логике должна быть для населения платной, опровергается принятой на пленуме ЦК КПСС в 1961 году новой программой, в которой планировалось сделать общественный транспорт бесплатным для жителей страны, тем самым признавая, что это функция государства. Так или иначе данное разночтение стало миной замедленного действия, сработавшей в наше время.
Договор перевозки пассажира в новейшей истории рыночных отношений
В период перехода на рельсы рыночных отношений государство вплоть до 2006 года пыталось сохранить видимость того, что общественный транспорт — это функция государства, но в итоге, отказавшись от этой затеи, дало окончательную отмашку на перевод работы общественного транспорта на коммерческие рельсы, сформулировав эту работу как «услугу» в надежде на то, что она должна стать в итоге самофинансируемой функцией, которая регулируется с помощью федеральных субвенций.
В этой новой реальности государство отделило от себя определенный функционал в части исполнения данной миссии, оставив за собой только функции управления и контроля оказываемых бизнесом услуг, да и то в основной своей массе переложив этот контроль на плечи субъектов Российской Федерации. В итоге в подавляющем большинстве процесс был пущен на самотек или отдан транспортными администрациями муниципальных образований на откуп местному бизнесу и муниципальным унитарным предприятиям.
Ситуация была упрощена до примитивного базарного принципа: заплатил — поехал. В этот момент билет как документ, подтверждающий заключение договора перевозки, вообще утратил свой смысл. Договор перевозки по своей сути заключался между водителем и конкретным пассажиром. Водители, в свою очередь, одновременно выполняли функции перевозчика, собственника автобуса и контроллера (часто в одном лице) и не понимали, для чего необходимо наличие билета, тем более что ни налоговым инспекциям, ни другим надзорным органам не было до этого никакого дела. Тем не менее с точки зрения права, все оставалось относительно понятно.
Существующее понятие договора перевозки пассажиров
Суть договора перевозки пассажиров записана в Гражданском кодексе Российской Федерации отдельной статьей: «Договор перевозки пассажира – это договор, по которому перевозчик обязуется перевезти пассажира в пункт назначения, а пассажир обязуется уплатить установленную плату за проезд» (пункт 1 статьи 786 ГК РФ). Его правовая природа максимально точно сформулирована в апелляционном определении Московского городского суда от 28 октября 2014 г. N 33-26129/14: «По своей правовой природе договор перевозки пассажира является двусторонним (взаимным), возмездным, консенсуальным, публичным, а по способу заключения он относится к договорам присоединения».
Принципиально то, что этот договор двусторонним и возмездным, и до сегодняшнего дня никто даже не пытался оспаривать эти положения ни при плановой, ни при рыночной экономике, как, собственно, оспаривать и его публичность, тем более что она четко закреплена в пункте 1 статьи 426 ГК РФ.
В рамках этой конструкции все довольно понятно. Перевозчик обозначает публичную оферту — предложение, адресованное неопределенному кругу лиц, а пассажир акцептирует эту оферту. С этого момента договор считается заключенным. До Определения Верховного Суда РФ № 4-КГ22-55-К1 от 14 февраля 2023 г. считалось, что момент акцепта оферты происходит в тот момент, когда пассажир входит в транспортное средство.
Однако вскоре ситуация изменилась. Исходя из позиции Верховного Суда РФ, основанной на части 4 статьи 19 Устава автомобильного транспорта, указывающей, что перевозки с посадкой и высадкой пассажиров только в установленных остановочных пунктах по маршруту регулярных перевозок осуществляются в соответствии с расписаниями, установленными для каждого остановочного пункта. Можно сделать вывод о том, что данный договор считается заключенным уже в тот момент, когда пассажир акцептировал оферту и пришел на установленный остановочный пункт, и при отсутствии транспорта в установленное расписанием время пассажир имеет право требовать в определенных случаях от перевозчика компенсацию. Текст определения Верховного Суда РФ № 4-КГ22-55-К1 от 14 февраля 2023 г. можно посмотреть здесь: https://cloud.mail.ru/public/vhR7/YUW3a5QrL
Хотя и существуют споры о консенсуальной природе договора перевозки, согласно которой договор считается заключенным в момент соглашения сторон по существенным условиям договора, тем не менее основная масса специалистов по транспортному праву признает именно консенсуальную природу такого договора. И факт, что пассажир пришел на конкретную остановку и ждал в назначенное время автобус, Верховный Суд РФ, по сути, посчитал акцептом обозначенной перевозчиком оферты!
Трансформация договора перевозки пассажира в реалиях современной жизни
Организатор перевозок (государство или орган местного самоуправления) участвовал в процессе транспортного обслуживания населения тем, что давал разрешение работать на определенном маршруте, который уже в новейшей истории не мог устанавливать сам перевозчик. С другой стороны, в установлении расписания движения и всего остального, перевозчик имел полную свободу. Единственный нюанс касался маршрутов по регулируемым тарифам, где организатор перевозок мог этот тариф ограничить с компенсацией выпадающих доходов перевозчику через определенного рода соглашения. В этих условиях сохранялись все формальные признаки договора перевозки между пассажиром и перевозчиком.
В конце 2013 года в большом количестве стали появляться призывы предоставить больше прав органу государственной власти и местному самоуправлению в сфере транспортного обслуживания населения. Эти предложения реализовались в вышедшем в 2015 году Федеральном законе «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13.07.2015 N 220-ФЗ. На момент своего появления Федеральный закон N 220-ФЗ не менял сути договора перевозки пассажиров, тем не менее несколько менял формат взаимоотношений между перевозчиками и организатором перевозок.
Организаторы перевозок получили больше прав, имели возможность определять не только то, где перевозчик будет работать, но и как он будет это делать. Государство получило право формулировать существенные условия оферты договора перевозки между перевозчиком и пассажиром. Объем данных прав зависел напрямую от формы тарифа (регулируемого или нерегулируемого), который работал на том или ином маршруте.
С появлением Федерального закона «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13.07.2015 N 220-ФЗ транспортные администрации регионов и городов начали активно разрабатывать свою нормативную базу. Однако зачастую она была чрезвычайно низкого качества и принципиально мало что меняла. Большая часть регионов Российской Федерации продолжала осуществлять транспортное обслуживание своего населения по конкурсам, разыгранным 5-10 лет назад, при этом периодически пытаясь с переменным успехом провести конкурсные процедуры для обслуживания новых маршрутов.
Ближе к концу 2018 года все громче стали звучать призывы принципиально изменить механизм финансовых взаимоотношений между организатором перевозок и перевозчиками, изменить принципы дотаций перевозчиков и движения финансовых потоков. С уверенностью можно сказать, что инициатором таких фундаментальных изменений финансирования отрасли стали не перевозчики и не организаторы перевозок, и тем более не пассажиры. С большой долей уверенности можно сказать, что инициаторами новых принципов финансирования отрасли стали появившиеся на горизонте в то время инвесторы.
Людям, готовым вкладывать в обновление подвижного состава серьезные деньги, было мало тех гарантий, которые им давал договор перевозки с пассажиром. Им нужны были более серьезные, стабильные и предсказуемые контракты, желательно под гарантии бюджета муниципального образования или бюджета региона.
Реализация этой идеи в условиях наличия заинтересованных сторон в виде крупных инвесторов не заставила себя ждать. В середине 2020 года появились методические рекомендации по разработке «Документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным и межмуниципальным маршрутам автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом».
В приложении № 7 к этим рекомендациям наконец появился термин, которым сегодня оперируют все причастные к организации работы общественного транспорта. Этот термин — «брутто-контракт». «Брутто-контракт» определялся как форма типового контракта. По смыслу такого «брутто-контракта», «плата за проезд пассажиров и провоз багажа поступает в распоряжение заказчика» и «оплата контракта осуществляется за фактически выполненный объем работ (пробег транспортного средства заданного класса и/или часы работы транспортного средства заданного класса и/или количество перевезенных пассажиров, установленному заказчиком) по цене единицы работы, предусмотренной контрактом».
С появлением такой формы финансовых взаимоотношений между перевозчиком, заказчиком и пассажиром ожидаемо возникло множество вопросов, относящихся к теме договора перевозки пассажиров. Появились вопросы, где, когда, между кем и кем в данной конструкции заключается договор перевозки пассажиров.
Вопросы дилетанта
В вышеупомянутой конструкции согласно методическим рекомендациям появляется три стороны: заказчик, перевозчик и пассажир. В таком случае стало абсолютно непонятно, между кем из этих сторон должен заключаться договор перевозки пассажиров, согласно его правовой природе.
Со стороны трудно увидеть принципиальные изменения в порядке предоставления услуг. Пассажир все так же продолжает платить перевозчику, а перевозчик продолжает его перевозить в пункт назначения. Однако в данной конструкции перевозчик не является получателем оплаты за проезд, так как «плата за проезд пассажиров и провоз багажа поступает в распоряжение заказчика». Перевозчик скорее является агентом заказчика по сбору платы за проезд. То есть отсутствует один из основных признаков договора перевозки – возмездность.
Подразумевается, что пассажир по-прежнему оплачивает за проезд и лишь потом перевозчик по контракту передает эту плату заказчику. В такой конструкции вся выручка перевозчика должна являться чистым доходом перевозчика, так как все его расходы уже оплачены заказчиком. По такой логике перевозчик должен для начала заплатить с этой суммы все причитающиеся налоги и только потом перечислять его кому-либо, на каком-либо основании. Насчет основания перечисления денег существует большое количество вопросов. Если перевозчик перечисляет выручку как свой доход, то на основании чего он это делает, добровольный взнос на развитие региональной транспортной отрасли? Если деньги перечисляются на основании контракта, то возникают вопросы относительно возмездности. Теперь получается, что перевозчик покупает у заказчика деньги, которые тот ему платит за транспортную работу.
Если же перевозчик является агентом заказчика, то у него возникает необходимость соответствовать требованиям Федеральному закону N 103-ФЗ (ред. от 27.12.2019) «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами», что накладывает на перевозчика дополнительные обязательства.
Вполне возможно, что договор перевозки пассажиров в такой конструкции присутствует в отношениях между заказчиком и пассажиром, так как по смыслу плата за проезд поступает в его распоряжение. В таком случае именно заказчик является для пассажира перевозчиком, который в свою очередь привлекает для исполнения своих обязательств на субподряд третьих лиц. Эта конструкция, на мой взгляд, наиболее очевидная и даже имеет право на жизнь. Однако для придания ей легитимности необходимо существенно изменить используемую терминологию и основную часть нормативной базы, используемой в процессе организации транспортного обслуживания населения.
Вместо эпилога
С переходом транспортной системы на рыночные рельсы большая часть механизмов взаимоотношений между субъектами перевозочной деятельности функционирует на основе негласных договоренностей и понятий. Соответственно возникающие в ходе этого процесса вопросы решаются так же. Форма организации транспортного обслуживания, основанная на брутто-контрактах, пока не особо распространена в субъектах Российской Федерации. В основной массе все работающие системы запускались и регулировались в ручном режиме на описанных выше понятийных принципах и договоренностях, вследствие чего до настоящего времени не сформировалось никакой правоприменительной практики, касающейся этого вопроса.
Но рано или поздно при расширении практики организации перевозочного процесса на основе брутто-контрактов, такая практика безусловно появится. Есть опасения в том, что практическая реализация не оставит камня на камне от сложившейся теоретической конструкции брутто-контрактов. Сама форма так называемых брутто-контрактов собственно совсем не нова, именно по этому принципу была организована работа советской системы общественного транспорта, а это обстоятельство входит в существенный и фундаментальный диссонанс с развитием рыночных принципов управления экономикой государства.
Можно задаться вопросом, для чего нужен договор перевозки пассажира, тем более в существующей форме. Может, просто уберем это понятие из существующей нормативной базы и всё? Как говорится, не жили богато до 1961 года и нечего начинать.
Фото:
Окружная администрация города Якутска
Константин Долгановский
ИА REGNUM
Skyscrapercity.com
Светлана Викторовна Гусар, вице-президент некоммерческой организации «Национальный союз страховщиков ответственности», член Общественного совета при Федеральной службе по надзору в сфере транспорта, рассказывает об изменении количества перевозчиков в 2022 году, среднем возрасте и количестве транспортных средств, распределении регионов по среднему возрасту подвижного состава автобусов, количестве страховых случаев по данным Национального союза страховщиков ответственности за период с 2013 по 2022 гг.
