В сегодняшнем правовом поле термин транспортного планирования имеет довольно четкие очертания. Эти очертания определены рядом законодательных актов. В Транспортной стратегии РФ на период до 2030 года с прогнозом на период до 2035 года говорится, что «Транспортное планирование осуществляется с использованием транспортного моделирования и финансового моделирования инвестиционных проектов и программ. В ходе транспортного планирования разрабатываются документы транспортного планирования субъектов Российской Федерации, городских агломераций, поселений и городских округов». Также разработка документов транспортного планирования регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации, Федеральным законом «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 29.12.2017 N 443-ФЗ и недавно вышедшими поправками к Федеральном закону «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13.07.2015 N 220-ФЗ. Транспортное планирование — определение направлений, мероприятий и показателей развития транспортной системы в целях обеспечения объективно обусловленных потребностей в перевозке грузов и населения[1].
Кроме того, для крупных городских агломераций определены дополнительные требования о необходимости подготовки документов транспортного планирования, относящихся исключительно к городским агломерации. К таким документам транспортного планирования относятся Программа комплексного развития транспортной инфраструктуры (ПКРТИ), Комплексная схема организации дорожного движения (КСОДД), Комплексная схема организации транспортного обслуживания населения общественным транспортом (КСОТ).
Традиционно разработка всех вышеуказанных документов транспортного планирования относится к НИОКР, в частности к научно-исследовательским работам. Большинство из них, 95% всех заказов на разработку документов транспортного планирования финансируются из бюджетов различных уровней, прежде всего регионального бюджета и бюджетов муниципальных образований. Если принять во внимание, что все субъекты Российской Федерации, а также муниципальные образования и городские агломерации, которые в силу закона или своего участия в национальном проекте «Безопасные качественные дороги» должны разработать документы планирования, можно понять, что из всех уровней бюджета на данные научно-исследовательские работы тратятся миллиарды рублей. Такой объем научно-исследовательских работ, финансируемых из бюджета, способен был в теории существенно поддержать транспортную науку в Российской Федерации. Эти деньги, безусловно, могли бы стимулировать развитие новых транспортных школ, подготовку высококвалифицированных кадров в научно-исследовательской среде, а также профессорско-преподавательского состава в транспортных вузах, а также на профильных специальностях большинства российских вузов, которым катастрофически не хватает преподавателей, имеющих соответствующие ученые степени. Однако можно констатировать, что траты бюджета всех уровней в размере десятков млрд рублей не только не развивают прикладную транспортную науку и новые научные направления или научные школы, но и в принципе не доходят до уже действующих научных школ и ученых транспортной сферы. Этот очевидный факт, разумеется, обращает на себя внимание различных контрольных органов. Все это не проходит бесследно и почти в каждом случае правоохранительные и надзорные органы, обратив внимание на те или иные закупки по разработке научно-исследовательских работ в сфере транспортного планирования, находят в них нарушения как антимонопольного, так и уголовного законодательства (пример 1, пример 2, пример 3).
За последние пять лет заключено около 30 государственных и муниципальных контрактов, финансируемых из бюджета различных уровней, которые были выиграны на открытом конкурсе с падением цены в 0%, то есть за начальную цену без какой-либо конкуренции.
Причиной победы организаций с падением цены в 0%, измеряемых также в млрд руб., является наличие в конкурсной документации требования об опыте работ, выраженного в количестве выполненных контрактов, а также в общей цене этих контрактов. Следует отметить, что данные критерии является вполне законными и применимыми, однако не имеют никакого отношения к развитию науки и стимулированию научных исследований, так как выбор подрядчика не основывается на качестве имеющихся научных заделов, научной школы и научной квалификации работников этих предприятий. Победы в таких конкурсах определяются простым количеством выполненных контрактов и общим объемом финансового оборота того или иного предприятия. Этот факт не остался без внимания надзорных органов.
В начале 2023 г. отделом расследований в сфере реализации нацпроектов Управления по борьбе с картелями ФАС России было возбуждено антимонопольное дело по признакам нарушения Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции». В качестве ответчиков в деле фигурировало шесть хозяйствующих субъектов, а также органы исполнительной власти субъектов Федерации, представляющие транспортные администрации 16 регионов Российской Федерации. В ходе разбирательства было выяснено, что организации признаны нарушившими пункт 2 части 1 статьи 11 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», а также пункт 1 части 1 статьи 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», поскольку занимались координацией и организацией торгов, а также заключения соглашений между организациями торгов и заказчиками с участниками этих торгов с целью создания преимущественных условий для определенной компании.
Посмотрев беглым взглядом большинство государственных и муниципальных закупок, можно увидеть, что в подавляющем большинстве в качестве критерия для отбора исполнителя совсем не нужно было подтверждать и обосновывать наличие у участника закупки кадров высшей квалификации, например имеющих ученую степень доктора или кандидата наук по специальности «Транспортные и транспортно-технологические системы страны, ее регионов и городов, организация производства на транспорте». Соответственно несмотря на то, что работы по разработке документов транспортного планирования были названы научно-исследовательскими работами, по факту они не имели никаких признаков научно-исследовательских работ, определенных в ст. 269 Гражданского кодекса РФ, а также закрепленных в приказе Росстандарта от 24.08.2021 № 784-ст «ГОСТ Р 15.101-2021. Национальный стандарт Российской Федерации. Система разработки и постановки продукции на производство. Порядок выполнения научно-исследовательских работ». В ответе Министерства науки и высшего образования Российской Федерации говорится о том, что «при отнесении работ к научно-исследовательским, опытно-конструкторским и технологическим работам следует исходить из положений статьи 769 Гражданского кодекса РФ, по которой по договору на выполнение научно-исследовательских работ (НИР) исполнитель обязуется провести обусловленные техническим заданием заказчика научные исследования (результатом НИР является научный отчет, заключение и т.д.), а по договору на выполнение опытно-конструкторских и технологических работ – разработать образец нового изделия или новую технологию, а также техническую и (или) конструкторскую документацию на них».
В Приложении № 2 к Постановлению Правительства РФ от 31.12.2021 N 2604 «Об оценке заявок на участие в закупке товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд…» определена минимальная значимость критерия оценки «цена контракта, сумма цен единиц товара, работы, услуги». Минимальная значимость критерия оценки «цена контракта, сумма цен единиц товара, работы, услуги» для работ и услуг составляет 60%, а для научно-исследовательских работ — 20%. Получается, что нормы законодательства о государственных закупках о минимальной значимости критерия оценки, которая определена для научно-исследовательских работ, использовались в целях, далёких от получения новых и качественных научных результатов. Скорее всего целью этого было, как это не странно, максимизировать расходы бюджета страны, её регионов и городов, направляемых на разработку документов транспортного планирования, а также, используя возможно в корыстных целях законодательство о государственных закупках в Российской Федерации, предотвратить возможное снижение цены в ходе проведения таких закупок, а победителю таких работ получить больше денег из регионального или муниципального бюджета, при этом не проводя никаких научных исследований.
Мы проанализировали практику рассмотрения жалоб на подобные виды работ. В частности, одна из жалоб рассматривалась УФАС по Новосибирской области, в решении по жалобе № 054/06/42-850/2023 от 03.05.2023 говорится о том, что «Законом о контрактной системе, а также постановлением Правительства РФ № 2604, не установлена обязанность заказчика в случае осуществления закупки на выполнение научно-исследовательской работы, при установлении критериев оценки заявок участников предусматривать критерий (детализирующий показатель) «Количество сотрудников, имеющие ученую степень доктора/кандидата наук …».
Мы задали вопросы заказчикам работ, в частности Министерству транспорта Иркутской области: с какой целью Вами было принято решение классифицировать работу по разработке документов транспортного планирования Ангарской, Иркутской и Братской агломераций как научно-исследовательскую, а также на основании каких признаков Вы классифицировали эту работу как научно-исследовательскую и присвоили код ОКПД2 данной работы 72.19.29.190?
На что получили ответ о том, что «в 2022 и 2023 году проводился мониторинг и консультации с представителями органов исполнительной власти иных субъектов Российской Федерации и их подрядных организаций …, на основании чего было принято решение о классификации данного вида работ как научно-исследовательские».
На аналогичные вопросы также получен ответ из Администрации Тогучинского района Новосибирской области по закупке № 0151300054323000050 на выполнение научно-исследовательской работы: «Разработка Программы комплексного развития транспортной инфраструктуры (ПКРТИ) и Комплексной схемы организации транспортного обслуживания населения общественным транспортом (КСОТ) на территории Тогучинского муниципального района Новосибирской области», в котором говорится о том, что «Данный вид научно-исследовательских работ подтверждается аналогичными закупками на сайте ЕИС на всей территории России».
Анализируя ответы и мнения региональных управлений федеральной антимонопольной службы, а также заказчиков работ по разработке документов транспортного планирования, мы делаем вывод о том, что минимальная значимость критерия оценки для научно-исследовательских работ в размере 20% была использована недобросовестными подрядчиками и заказчиками совершенно в противоположных целях. Заказывая работы со стоимостным критерием 60%, заказчики могли бы получить существенное снижение стоимости работ в результате проведения конкурсных процедур. Однако получили ситуацию, когда, с одной стороны, страдает бюджет страны, её регионов и городов в силу того, что стоимостной критерий имеет очень маленький вес, а с другой стороны вместо научных исследований получили работы, далекие от научных исследований, поскольку были выполнены без привлечения научных школ и кадров высшей квалификации.
Представляется, что ситуация на рынке разработки документов транспортного планирования по количеству различных нарушений и объему реакции надзорных органов скоро по своим объемам и значимости перекроет традиционное для России нецелевое расходование денег на дорожных подрядах, эпидемия которых достигала в России своего пика около 10 лет назад и также привела к многочисленным административным, уголовным, антимонопольным делам, отстранению должностных лиц и заключению под стражу коррумпированных чиновников и нерадивых бизнесменов.
Какой же выход из данной ситуации? Что можно посоветовать федеральным, региональным и муниципальным заказчикам, заказывающим различные работы по разработке документов транспортного планирования.
Во-первых, привлечь здравый смысл и возможности существующей законодательной и нормативной базы, в частности Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 N 44-ФЗ. Необходимо определиться, все-таки нужны ли в составе документов транспортного планирования новые знания, которые как раз и идентифицируют выполненную работу как научно-исследовательскую. Либо новые знания не нужны и нужно разработать набор документов, четко в соответствии с разработанным заказчиком техническим заданием.
Разумеется, основным критерием отнесения той или иной работы к научно-исследовательским является получение новых знаний, нового научного результата. Сам по себе этот результат довольно трудно достичь в такой прикладной сфере наук как транспортное планирование. К настоящему времени для разработки почти всех вышеописанных документов транспортного планирования разработаны соответствующие методические рекомендации, закреплённые в виде постановлений Правительства Российской Федерации и приказов Министерства транспорта Российской Федерации. Соответственно предлагаемые в составе государственных и муниципальных контрактов технические задания на выполнение многомиллионных работ содержали рекомендации по использованию данных методических указаний. Исходя из этого трудно ожидать, что работы, выполненные по методичке, будут содержать в себе новые научные знания и открытия.
Нетрудно заметить, что выполненные в ходе работ, названных научно-исследовательскими, те или иные документы транспортного планирования для различных городов, регионов и агломераций похожи друг на друга не только содержанием, но и своим текстом, вплоть до конкретных предложений, отличающихся только в названии географических объектов, населённых пунктов и регионов. Выполняя работы, названные научно-исследовательскими, в различных регионах Российской Федерации одна и та же организация в первую очередь минимизирует свои затраты и уж точно не задумывается о получении новых научных знаний. Научные знания невозможно произвести в результате копирования, повторения и воспроизводства одной и той же технологии работ на разных территориях. Выполнив один раз научно-исследовательскую работу, применив новые технологии в одном регионе, нет никакого смысла повторять то же самое на других регионах. Новые научные знания для того и нужны, чтобы использовать их дальше в виде прикладных проектных работ, не требующих получения новых знаний.
В большинстве случаев следует ожидать, что названные научно-исследовательскими работы по разработке документов транспортного планирования в различных регионах Российской Федерации совершенно не являются научно-исследовательскими и не содержат новых знаний. В противном случае попытка получить в составе таких работ новые научные знания будет свидетельствовать не только о низкой эффективности производства проектных работ, но и заранее неэффективной трате бюджетных средств.
[1] Якимов М.Р. Транспортное планирование: терминологический словарь / М. Р. Якимов. – М: Агентство РАДАР, 2022. – 86 с.