Из архива журнала «Городской транспорт» (выпуск № 11, октябрь 2023 г.).
Начальник отдела организации дорожного движения Департамента государственной политики в области автомобильного и городского пассажирского транспорта Минтранса России Чередниченко Николай Сергеевич рассказал о о том, какое место занимает региональный комплексный план транспортного обслуживания населения (РКПТО) в системе документов транспортного планирования.
Начальник отдела организации дорожного движения Департамента государственной политики в области автомобильного и городского пассажирского транспорта Минтранса России Чередниченко Николай Сергеевич
Во-первых, следует отметить, что региональный комплексный план транспортного обслуживания населения (РКПТО) взаимоувязан с региональным стандартом транспортного обслуживания населения (РСТО), потому что региональный комплексный план транспортного обслуживания населения (РКПТО) сам по себе в целом реализовывает те целевые значения, которые записаны в региональном стандарте транспортного обслуживания населения (РСТО).
В ближайшее время Министерство транспорта Российской Федерации разработает и утвердит методику формирования регионального комплексного плана транспортного обслуживания и требования к региональным стандартам транспортного обслуживания населения, в рамках которых будут описаны требования к транспортному обслуживанию населения. Данная методика будет использоваться региональными администрациями в качестве основной методической базы развития системы пассажирского транспорта общего пользования.
Вместе с Методикой формирования региональных комплексных планов транспортного обслуживания населения будут разработаны требования к региональным стандартам транспортного обслуживания населения. Это те документы, которые не могут быть в разрыве друг от друга и имеют максимальную связь. Региональный комплексный план транспортного обслуживания населения (РКПТО) направлен на достижение целевых показателей. В свою очередь, эти показатели должны быть заложены в региональных стандартах транспортного обслуживания населения. При этом сначала разрабатывается региональный стандарт транспортного обслуживания населения (РСТО), а уже потом на его основе разрабатывается региональный комплексный план транспортного обслуживания населения (РКПТО).
Наиболее правильным на данный момент будет, если регионы подойдут к разработке этих двух документов комплексно и одновременно. Минтранс России предусмотрел этот вариант и четко прописал то, что эти документы могут разрабатываться одновременно, т.е. как взаимосвязанные. Помимо этого, регионы должны будут до 1 марта 2024 года утвердить порядок разработки и реализации региональных комплексных планов транспортного обслуживания населения. Возможно, чуть позже будут разработаны типовые рекомендации в помощь регионам, но пока на уровне Правительства Российской Федерации такое решение еще не принято. На данный момент Минтранс России и Правительство Российской Федерации занимаются разработкой методики формирования региональных комплексных планов транспортного обслуживания населения (РКПТО) и требований к региональным стандартам транспортного обслуживания населения (РСТО).
Изменения в отдельные статьи Федерального закона № 220-ФЗ об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации
Не так давно в Федеральном законе «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13.07.2015 № 220-ФЗ были сформулированы основные понятия: «региональный стандарт транспортного обслуживания населения (РСТО)» и «региональный комплексный план транспортного обслуживания населения (РКПТО)».
Региональный комплексный план транспортного обслуживания населения (РКПТО) – это нормативный правовой акт высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, устанавливающий перечень и целевые значения показателей, характеризующих доступность, безопасность и комфортность для населения субъекта Российской Федерации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом во взаимосвязи с перевозками пассажиров и багажа иными видами транспорта общего пользования. В самих показателях не будут явно указываться параметры работы железнодорожного транспорта, а также авиационного, водного и внеуличного транспорта, но при этом эти показатели в обязательном порядке должны будут рассчитываться, взаимоучитываться, а также приниматься во внимание при разработке мероприятий по развитию автомобильного транспорта. В самом перечне показателей будет требование к региональным стандартам, которые описывают часть обязательных показателей для регионов. Надо понимать, что достаточно сложно для каждого региона Российской Федерации написать какие-то отдельные показатели. Вполне возможно, что каждый регион захочет выделить какие-то отдельные территории, которые будут отличаться от принятого административного деления. Предполагается, что регионы будут достаточно самостоятельны в этом плане. Вместе с тем, для помощи региональным транспортным администрациям впоследствии будут разработаны методические рекомендации, в которых будет рассказано, как необходимо назначать и контролировать достижение тех или иных показателей. Эти мероприятия должны быть непосредственно направлены на развитие автомобильного и городского наземного электрического транспорта.
Место РКПТО в системе документов транспортного планирования
Если говорить о нормативно-правовых документах, то, конечно, в первую очередь необходимо отметить Градостроительный кодекс РФ (п. 4.1. ст. 6), в котором говорится, что установление требований к Программам комплексного развития транспортной инфраструктуры (ПКРТИ), которые разрабатываются для городских округов и муниципальных образований, относится к полномочиям органов государственной власти.
Кроме того, в Федеральном законе «Об организации дорожного движения в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 29.12.2017 № 443-ФЗ есть упоминание Комплексных схем организации дорожного движения (КСОДД), которые разрабатываются также для муниципальных образований. В законе отмечено, что разработать КСОДД необходимо для муниципальных образований, в которых проживает больше 10 тысяч жителей. В Государственной думе Российской Федерации в данный момент готовится ко второму чтению законопроект, который будет видоизменять прежний закон и поднимет планку необходимости разработки комплексных схем организации дорожного движения (КСОДД) для городов с населением 10 тысяч жителей до 50 тысяч жителей.
Что касается проекта организации дорожного движения (ПОДД), то нельзя однозначно сказать, что этот документ относится к документам транспортного планирования. В то же время не упомянуть его и не сказать, что это важный документ, просто нельзя. Именно поэтому в отраслевом законодательстве, а именно в Федеральном законе «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13.07.2015 № 220-ФЗ, появляется региональный комплексный план транспортного обслуживания населения (РКПТО). Вместе с тем, в масштабах региона для тех автомобильных дорог и маршрутов, которые относятся к региональной сети, остается документ планирования регулярных перевозок (ДПРП), который вместе с тем чуть-чуть изменяется и становится необходимым к разработке только в рамках одного муниципального образования.
В настоящий момент в Федеральном законе «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» от 13.07.2015 № 220-ФЗ для разработки документа планирования регулярных перевозок (ДПРП) отсутствуют какие-либо указания или требования. Вместе с тем, Минтрансом России разработаны Методические рекомендации по разработке Документа планирования регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным и межмуниципальным маршрутам автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом от 30.06.2020.
С другой стороны, в национальном проекте «Безопасные качественные дороги» для субъектов Российской Федерации подразумевается разработка Программ комплексного развития транспортной инфраструктуры (ПКРТИ) и Комплексных схем организации транспортного обслуживания населения общественным транспортом (КСОТ). При этом Минтранс России предполагает, что РКПТО должен будет заменить КСОТ для регионов, участвующих в национальном проекте «Безопасные качественные дороги». Для тех регионов, кто разработал КСОТ, потратил на это деньги или запланировал в ближайшее время его утвердить, этот документ отменяться не будет.
Так как регионы все равно должны будут разрабатывать региональные стандарты транспортного обслуживания населения, назначать целевые показатели, то придется частично актуализировать КСОТ, для того чтобы направить документ в то русло, которое задано соответствующими нормативными документами. Если подходить к этому процессу рационально, то региону следует разработать региональный стандарт транспортного обслуживания населения на основе ранее разработанного КСОТ и заложить туда те же показатели. Поэтому необходимо учесть, что в соответствии с методическими рекомендациями национального проекта «Безопасные качественные дороги» КСОТ разрабатывается для всех видов транспорта.
В свою очередь, РКПТО разрабатывается только для автомобильного и городского наземного транспорта. В этом плане существуют определенные проблемы при разработке, но в целом Минтранс России предусмотрел и считает целесообразным, что при разработке регионального комплексного плана транспортного обслуживания населения разработчики могут предлагать мероприятия для иных видов транспорта.
Документы транспортного планирования формируют из себя три уровня: муниципальное образование, агломерация, регион.
Нам представляется, что если подходить к разработке документов транспортного планирования ответственно и работать над документами одновременно транспортникам и градостроителям, то разработка этих документов не вызовет трудностей. Конечно, в некоторых регионах существуют различные причины, почему документы транспортного планирования недостаточно быстро и качественно разрабатываются. Однако, в целом, большинство регионов вполне справляются с этой задачей и разрабатывают качественные документы транспортного планирования, которые устраивают большинство жителей.
На рисунке представлена взаимоувязка основных документов: КСОТ, РКПТО и ДПРП. Однако в силу отсутствия упоминания о некоторых документах в российском законодательстве возникают проблемы с их легитимностью. В отдельных регионах могут возникать вопросы о финансировании работ на разработку подобных документов. Часто регионы обращаются в Министерство транспорта Российской Федерации с письмами, с просьбой помочь обосновать и убедить в необходимости разработки таких документов. Однако с выходом поправок в закон о необходимости разработки РКПТО проблема должна исчезнуть. Проблема частично снимется из-за того, что теперь при разработке документов транспортного планирования можно опереться на федеральный закон и на соответствующие нормативные и подзаконные акты. Все регионы смогут спокойно работать и ориентироваться на существующие документы.
Еще раз повторюсь, что региональный стандарт транспортного обслуживания населения (РСТО) и региональный комплексный план транспортного обслуживания населения (РКПТО) взаимоувязаны. На первом месте конечно же стоит региональный стандарт транспортного обслуживания населения (РСТО), поэтому задача РКПТО реализовывать те целевые показатели, которые в этом стандарте заложены. Однако, в целом, РКПТО тоже должен влиять на те целевые значения показателей, которые будут заложены в транспортном стандарте, и устанавливать их для себя.
Вместе с тем, необходимо обеспечивать увязку с другими видами транспорта, учитывать их развитие и давать предложения по расписаниям движения, маршрутам и т.п. В этом случае иные виды транспорта будут выглядеть более монолитными в документах транспортного планирования и не потребуют изменения. Однако в будущем возможно изменить этот подход и учитывать более детально проекты развития других видов транспорта как в региональном стандарте транспортного обслуживания населения (РСТО), так и в региональном комплексном плане транспортного обслуживания населения (РКПТО). По нашему мнению, документы должны быть живыми, т.е. они должны меняться в соответствии с теми условиями, которые у нас есть, быть взаимоувязанными.
Разработка региональных комплексных планов транспортного обслуживания населения планируется сроком на 5 лет. Это было предложение Министерства экономического развития Российской Федерации, что такие документы должны разрабатываться на 5 лет, как и стандарты, и планы одновременно.
Разработанные методические рекомендации будут безусловно помогать регионам рассчитывать и формировать планы, будут помогать понять, куда следует идти в плане развития транспортных систем. Это будет достаточно сложная работа, но нужная, потому что в регионах есть запрос в части нормативной и методической базы. Этот запрос формируется в первую очередь с учетом того, что в регионах катастрофически не хватает специалистов в сфере транспорта. Безусловно необходимо развивать методическую и нормотворческую базу, готовить учебники, писать множество методических рекомендаций и использовать их в своей работе.
При разработке РКПТО необходимо рассчитать несколько вариантов возможной реализации, выбрать из них один, а затем для этого выбранного варианта рассчитать финансовые показатели его реализации, а также оценить его социально-экономические эффекты, выбрать и утвердить этот сценарий, утвердить порядок мониторинга реализации таких документов. Министерство транспорта Российской Федерации также планирует участвовать в этой работе и мониторить разработку и выполнение региональных комплексных планов транспортного обслуживания населения. Такая работа уже предусмотрена в планах Министерства транспорта Российской Федерации.
Читать далее: