В настоящее время транспортное планирование в субъектах Российской Федерации представляет собой вялотекущий, слабо формализованный процесс подготовки некоего набора документов стратегического и тактического характера, необходимость подготовки которых определена федеральным центром. Сам термин «транспортное планирование», а также названия, признаки и характеристики документов транспортного планирования на сегодняшний день также недостаточно формализованы. Необходимость разработки документов транспортного планирования исходит из положений законов и нормативных актов, к которым относятся как федеральные законы, так и руководящие документы национальных проектов, имеющих собственную нормативную базу.
В месте с тем, закрепившаяся в последнее десятилетие структура документов транспортного планирования в 2023−2024 годах потерпела существенные изменение в связи с изменением федерального законодательства. Все эти факторы определенным образом усложняют работу транспортных администраций регионов и городов по разработке либо заказу разработки необходимых документов транспортного планирования на уровне, регионов и особенно на уровне городских агломераций и отдельных муниципальных образований.
Попытки унифицировать и упорядочить этот процесс на современном этапе пока не имеют успеха. Анализу текущих проблем и сложностей разработки документов транспортного планирования посвящена данная статья.
Структура документов транспортного планирования муниципального уровня
На муниципальном уровне к документам транспортного планирования относятся Программа комплексного развития транспортной инфраструктуры (ПКРТИ), Комплексная схема организации дорожного движения (КСОДД) и Документ планирования регулярных перевозок (ДПРП). Эти документы позволяют обосновать текущие и перспективные мероприятия по развитию улично-дорожной сети, маршрутной сети транспорта общего пользования и организации движения индивидуального транспорта.
Разработка ПКРТИ регламентируется Градостроительным кодексом Российской Федерации и Постановлением Правительства РФ от 25.12.2015 N 1440 (ред. от 23.05.2024) «Об утверждении требований к программам комплексного развития транспортной инфраструктуры поселений, муниципальных округов, городских округов». КСОДД разрабатывается в соответствии с требованиями Федерального закона от 20 декабря 2023 года № 443-ФЗ «Об организации дорожного движения». Также с 11 марта 2025 года действует приказ Минтранса России от 18 февраля 2025 года № 49, который устанавливает обязательные требования к порядку подготовки, согласования и утверждения КСОДД. Разработка ДПРП регламентируется Федеральным законом от 13.07.2015 № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Статья 3 этого закона вводит понятие документа планирования регулярных перевозок как нормативного правового акта исполнительно-распорядительного органа муниципального образования, устанавливающего перечень мероприятий по развитию регулярных перевозок, организация которых в соответствии с настоящим Федеральным законом отнесена к компетенции уполномоченных органов местного самоуправления.
Структура документов транспортного планирования агломерационного и регионального уровня
Для городских агломераций разрабатывают следующие документы транспортного планирования: Программа комплексного развития транспортной инфраструктуры (ПКРТИ), Комплексная схема организации дорожного движения (КСОДД) и Комплексная схема организации транспортного обслуживания населения общественным транспортом (КСОТ).
КСОТ – это документ транспортного планирования, включающий комплекс мероприятий по развитию системы общественного транспорта на территории городской агломерации. Целью КСОТ является оперативное и перспективное планирование полного комплекса мероприятий технического и организационного характера по поддержанию на нормативно необходимом уровне и оптимальному развитию системы общественного транспорта территории, включая все виды и весь комплекс общественного транспорта в независимости от форм собственности и уровня подчинения. КСОТ разрабатывается на основе методических рекомендаций по разработке документов транспортного планирования субъектов Российской Федерации, ранее утвержденных протоколом заседания рабочей группы проектного комитета по национальному проекту «Безопасные и качественные автомобильные дороги» от 12.08.2019 № ИА-63.
Для субъектов Российской Федерации подразумевается разработка Программ комплексного развития транспортной инфраструктуры (ПКРТИ) и Комплексных схем организации транспортного обслуживания населения общественным транспортом (КСОТ) (рис. 1).

Следует заметить, что если подходить к разработке документов транспортного планирования ответственно и работать над документами одновременно специалистам транспортного и градостроительного блока, то разработка этих документов не вызовет трудностей. Конечно, в некоторых регионах существуют различные причины, почему документы транспортного планирования недостаточно быстро и качественно разрабатываются. Однако, в целом большинство регионов вполне справляются с этой задачей и разрабатывают качественные документы транспортного планирования, которые устраивают большинство жителей.
Негативные составляющие разработки документов транспортного планирования
На сегодняшний день в Российской Федерации разработано значительное количество документов транспортного планирования. По состоянию на 2024 год в регионах и городских агломерациях было разработано 104 Программы комплексного развития транспортной инфраструктуры (ПКРТИ), 91 Комплексных схем организации транспортного обслуживания населения общественным транспортом (КСОТ), 54 Комплексных схем организации дорожного движения (КСОДД). Из них были утверждены 46 ПКРТИ, 33 КСОТ и 33 КСОДД (рис. 2).

Вместе с тем, в последнее время существенно увеличилось внимание правоохранительных и надзорных органов к качеству и порядку подготовки документов транспортного планирования в Российской Федерации. Первые вопросы появились у антимонопольных органов. Завершилось рассмотрение нескольких дел о нарушении антимонопольного законодательства, возбужденных сотрудниками Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации, а также сотрудниками Управлений ФАС в различных регионах Российской Федерации[1][2][3]. Виновными в нарушении антимонопольного законодательства были признаны несколько руководителей и должностных лиц коммерческих компаний, а также представители транспортных администраций шестнадцати субъектов Российской Федерации. Антимонопольные дела вылились в уголовное преследования конкретных должностных лиц. На настоящий момент заведено несколько уголовных дел в отношении различных должностных лиц, связанных с их действиями в период разработки документов транспортного планирования в городах и регионах[4][5][6].
Одновременно с этим в ряде субъектов Российской Федерации предприняты попытки централизации действий публичной власти различных уровней в процессе разработки документов транспортного планирования. Для этого транспортные администрации субъекта Российской Федерации и муниципальных образований, в него входящих, опирались на положения Федерального закона № 220-ФЗ от 13.07.2015 г. «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом». В рамках реализации положений Федерального закона № 220-ФЗ от 13.07.2015 г. «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом», субъектам Российской Федерации предоставлено право перераспределять полномочия по организации транспортного обслуживания населения между уровнями публичной власти. Анализ текущего статуса передачи полномочий демонстрирует разнонаправленную практику среди административных центров субъектов РФ.
Полномочия по организации транспортного обслуживания населения переданы на уровень исполнительной власти субъекта Федерации в следующих городах: Великий Новгород, Челябинск, Нижний Новгород, Псков, Мурманск, Тверь, Красноярск. В указанных столицах региональные органы управления выступают едиными организаторами перевозок, что позволяет унифицировать подходы к разработке маршрутной сети, тарифной политике и стандартам качества предоставляемых услуг.
В то же время в таких административных центрах, как город Пермь, Улан-Удэ, Тула, Тюмень, Новый Уренгой, Новосибирск, Киров, Владивосток, соответствующие полномочия сохраняются за органами местного самоуправления. Сохранение муниципального уровня управления обосновано спецификой локальных транспортных систем, административно-территориальным устройством и наличием сложившихся моделей взаимодействия между представительными органами власти, администрацией города, подведомственными учреждениями и перевозчиками (рис. 3).

В настоящее время идут активные дискуссии и дебаты на тему обоснования процесса передачи полномочий от муниципального уровня (ст. 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации») на региональный уровень. Такая передача полномочий имеет как объективные плюсы, так и объективные минусы. Главными факторами выбора центра принятия решений и передачи полномочий, на наш взгляд, следующие. Первый – это соотношение бюджетов отдельных муниципальных образований и бюджета субъекта Российской Федерации, в который он ходит. И второй — это уровень квалификации специалистов на местах, в частности специалистов транспортных администраций субъектов Российской Федерации и специалистов соответствующих транспортных администраций муниципального образования.
Именно баланс объемов бюджета и состояния кадрового потенциала определяет возможность, целесообразность, а порой и необходимость передачи полномочий в области организации транспортного обслуживания населения.
Определенную сложность представляет также и переходный этап в процессе подготовки документов транспортного планирования. Уже в 2023−2024 гг. до вступления в законную силу отдельных положений Федерального закона от 13.07.2015 № 220-ФЗ муниципальными образованиями в различных субъектах Российской Федерации заказывались различные документы транспортного планирования, преимущественно документы, которые касались развития маршрутной сети транспорта общего пользования, разработки документов транспортного планирования, а также других концептуальных и стратегических документов в сфере организации транспортного обслуживания населения и организации движения, выходящие за выше обозначенный перечень документов транспортного планирования.
С момента вступления в силу поправок к Федеральному закону от 13.07.2015 № 220-ФЗ, а также с выходом Постановления Правительства Российской Федерации от 24.11.2023 г. № 1983 «Об утверждении методики формирования региональных комплексных планов транспортного обслуживания населения» и Постановления Правительства Российской Федерации от 08.12.2023 № 2086 «Об утверждении требований к региональному стандарту транспортного обслуживания населения» необходимость разработки документов транспортного планирования муниципального уровня, а также иных стратегических и концептуальных документов развития транспортной системы потребовало дополнительного обоснования, в частности обоснования целесообразности и законности расходования бюджета муниципального образования.
Изменения в структуре и составе документов транспортного планирования
С 1 марта 2024 года в Российской Федерации введены в действие два новых документа стратегического транспортного планирования: Региональный стандарт транспортного обслуживания населения (РСТО) и Региональный комплексный план транспортного обслуживания населения (РКПТО). Их появление связано с изменениями, внесёнными в Федеральный закон от 13 июля 2015 года № 220-ФЗ «Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом», а также с реализацией задач национальных целей в сфере развития транспортной инфраструктуры и повышения качества жизни населения.
Региональный комплексный план транспортного обслуживания населения (РКПТО) – это нормативный правовой акт высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, устанавливающий перечень и целевые значения показателей, характеризующих доступность, безопасность и комфортность для населения субъекта Российской Федерации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом во взаимосвязи с перевозками пассажиров и багажа иными видами транспорта общего пользования. Министерство транспорта Российской Федерации предполагает, что РКПТО должен будет заменить КСОТ для регионов, участвующих ранее в национальном проекте «Безопасные качественные дороги» (рис. 4).

На рисунке 5 представлена взаимоувязка основных документов транспортного планирования: КСОТ, РКПТО и ДПРП. Однако в силу отсутствия упоминания о некоторых документах в российском законодательстве возникают проблемы с их легитимностью. В отдельных регионах могут возникать вопросы о целевом расходовании средств при финансировании работ на разработку подобных документов. Часто регионы обращаются за консультациями, с просьбой помочь обосновать и убедить региональных законодателей в необходимости разработки таких документов. Однако с выходом поправок в закон о необходимости разработки РКПТО такая проблема исчезает. Проблема снимется в силу того, что при разработке документов транспортного планирования можно опереться на федеральный закон и на соответствующие нормативные и подзаконные акты. Все регионы смогут спокойно работать и ориентироваться на существующие документы.

Не все муниципалитеты вовремя сориентировались в этом вопросе и не прекратили свои обязательства по исполнению контрактов на разработку Комплексных схем организации транспортного обслуживания населения общественным транспортом. Сейчас такие муниципалитеты находятся в трудном положении.
В настоящее время в Арбитражном суде Красноярского края рассматривается дело о расторжении муниципального контракта на выполнение научно-исследовательской работы по теме: «Разработка новой схемы маршрутной сети пассажирского транспорта общего пользования города Зеленогорска Красноярского края». Данная работа, заказанная администрацией города Зеленогорска в 2023 году, потеряла свою актуальность в связи с тем, что в 2024 году по заказу Агентства государственного заказа Красноярского края была выполнена научно-исследовательская работа по разработке РКПТО и РСТО Красноярского края.
Еще одно подобное судебное дело рассматривалось в Арбитражном суде Тульской области. Управление по транспорту и дорожному хозяйству Администрации города Тулы в одностороннем порядке расторгло муниципальный контракт на разработку комплексной схемы организации транспортного обслуживания населения общественным транспортом (КСОТ) в муниципальном образовании город Тула. Данная работа, заказанная администрацией города Тулы в 2023 году, потеряла свою актуальность в связи с тем, что в 2024 году по заказу ГКУ Тульской области «Центр организации закупок» была выполнена научно-исследовательская работа по разработке РКПТО и РСТО Тульской области. Исполнитель работ обратился в Арбитражный суд Тульской области для восстановления своих прав и отмены незаконного решения о расторжении муниципального контракта в одностороннем порядке. В декабре 2024 года спустя год после обращения Истца в Арбитражный суд Тульской области решением по делу № А68-15801/2023 от 02.12.2024 удовлетворены требования Истца о признании незаконным принятого Управлением по транспорту и дорожному хозяйству Администрации города Тулы решения и взыскания судебных и иных расходов.
Принимая решения об отказе от исполнения муниципального контракта на разработку КСОТ, администрации городов обеспокоены тем, что, заплатив деньги за такие работы в области разработки документов транспортного планирования, они рискуют получить обоснованные вопросы и претензию от надзорных органов за нецелевое расходование бюджетных средств, т.к. разработка РКПТО и РСТО – это полномочия субъекта РФ. Однако, не все муниципалитеты понимают, что в первую очередь это относится к столицам субъектов РФ и тем муниципальным образованиям, которые передали свои полномочия на уровень субъекта РФ. Не все муниципальные образования передали свои полномочия на региональный уровень, некоторые администрации муниципальных образований продолжают оставаться в рамках 131-ФЗ, ст. 16, п. 7, где создание условий по предоставлению услуг по перевозке и организации транспортного обслуживания населения находится в полномочиях органов местного самоуправления. И бороться здесь за экономию бюджетных средств администрациям таких городов смысла не имеет.
Перспективы регионального транспортного планирования
Несмотря на наличие утверждённых требований и методических рекомендаций (Постановления Правительства РФ № 1983 и № 2086), практика разработки документов транспортного планирования существенно различается между регионами. Разнородность подходов к содержанию, методике расчётов и механизмам реализации вызывает риски нарушения принципов единства правового регулирования и конкуренции. В этой связи возникает необходимость усиления контроля со стороны федеральных надзорных органов, прежде всего прокуратуры и Федеральной антимонопольной службы, для обеспечения согласованности и прозрачности в реализации новых инструментов транспортного планирования.
При разработке документов транспортного планирования одним из первых вопросов становится определение правового статуса соответствующих работ — рассматриваются ли они как научно-исследовательская деятельность или как услуги по подготовке проектной документации. От этого зависит как содержание конкурсной документации, так и выбор основания заключения договора в рамках контрактной системы и действующего законодательства.
Вторым важным аспектом является выбор формы закупки: конкурс либо аукцион. С учётом сложности работ по разработке документов транспортного планирования и необходимости решения прикладных научных задач, конкурсная процедура представляется более обоснованной, поскольку позволяет учитывать квалификационные и методологические возможности исполнителя. Тем не менее на практике нередко применяются аукционы, что может негативно сказаться на качестве результатов таких работ. Такая неоднозначность свидетельствует о необходимости более чёткого нормативного регулирования и унификации подходов в этой части (рис. 6).

В зависимости от правового статуса и способа закупки существенно различается стоимость работ, за которую исполнитель разрабатывает документы транспортного планирования в городах и регионах Российской Федерации. Примеры таких закупок и их стоимость представлены в таблице 1.
Таблица 1 – Примеры закупок и стоимость работ по разработке документов транспортного планирования в городах и регионах Российской Федерации в зависимости от правого статуса работ и формы закупок
Следует отметить, что подготовка РСТО может рассматриваться как научно-исследовательская работа, поскольку его разработка предполагает проведение аналитических расчётов, выбор критериев и обоснование их параметров. В то время как разработка РКПТО проводится по чётко заданной методике, в частности по Методике формирования региональных комплексных планов транспортного обслуживания населения, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 24 ноября 2023 г. № 1983, и потому вряд ли может попадать под категорию научно-исследовательской деятельности.
Вопрос выбора конкурсной процедуры и установления критериев оценки исполнителей при разработке РСТО и РКПТО является принципиальным с точки зрения обеспечения качества и обоснованности результатов. С учётом научной составляющей, аналитического и прогнозного характера указанных документов предпочтение должно отдаваться именно конкурсу, а не аукциону, поскольку конкурсная форма позволяет учитывать профессиональную квалификацию участников, их методологическую базу и опыт выполнения аналогичных проектов.
На практике реализация конкурсных процедур демонстрирует значительную вариативность в подходах к формированию начальной цены контракта и итоговому ценообразованию. Ярким примером является сравнительный анализ контрактов, заключённых различными субъектами Российской Федерации. Так, в Красноярском крае стоимость работ по подготовке РСТО и РКПТО составила 76,5 млн рублей при снижении цены на 25% от начальной (форма закупки – открытый конкурс в электронной форме). В то же время в Рязанской области аналогичный контракт был заключён за 2,5 млн рублей с падением цены более чем на 85% (форма закупки – аукцион). Подобный разброс свидетельствует о существенных различиях как в методиках обоснования начальной цены, так и в рыночной ситуации на соответствующем сегменте проектных и научных услуг.
Если работы по разработке документов транспортного планирования квалифицируются как научно-исследовательские работы, то обоснованным является включение в конкурсную документацию соответствующих требований к участникам закупки. Такие требования в первую очередь касаются выбора в качестве будущего исполнителя именно научной организации с соответствующим видом деятельности, в частности, соответствующему ОКВЭД 72.19 «Научные исследования и разработки в области естественных и технических наук». Требования должны касаться и руководителя такой организации. В частности, требования наличия в штате организации руководителя научной организации с указанием его квалификации и научной специальности, а также соответствия профессиональному стандарту 01.008 «Руководитель научной организации»[7] в соответствии с Приказом Министерства
труда и социальной защиты Российской Федерации
от «10» марта 2021 г. № 117н. Кроме того, в большинстве случаев разработка документов транспортного планирования предполагает проведение математического моделирования. Соответственно дополнительным требованием к участнику закупки является наличие в штате организации руководителя научной организации в соответствии с профессиональным стандартом 01.009 «Научный руководитель научной организации»[8], имеющего в соответствии с профессиональным стандартом с учёную степень доктора наук в соответствующей области. Подобные требования, при необходимости, должны предъявляется и к другим исполнителям из штата научной организации.
Даже при проведении закупки в форме аукциона в техническое задание могут быть также заложены требования к кадровому составу исполнителя, наличию специализированного программного обеспечения и оборудования.
Выводы
Попытки как-то унифицировать и методически описать процессы подготовки документов транспортного планирования на региональном, агломерационном и муниципальном уровнях до сих пор не увенчались успехом. При этом следует учесть, что большая часть необходимых документов транспортного планирования всё-таки основываются на научных исследованиях, на оригинальных подходах, которые не всегда возможно и нужно описывать какими-то руководящими документами и методическими указаниями.
Становится очевидно, что регионам следует предоставлять больше прав и свобод в процессе разработки технологии разработки документов транспортного планирования, стоимости работ, технического задания на эти работы, так и собственно необходимости разработки документов транспортного планирования. Возможно федеральному регулятору в лице Минтранса России необходимо ослабить контроль и мониторинг наличия этих документов. Идеальным случаем представляется тот случай, когда регион самостоятельно приходит к необходимости разработки документов транспортного планирования сначала для решений каких-то локальных задач, а затем для создания чёткой концепции, стратегии, а, соответственно, программ и планов развития транспортной системы своего региона и муниципальных образований, в него входящих.
[1] https://rosacademtrans.ru/fas-transport/
[2] https://rosacademtrans.ru/fasrf-kartel/
[3] https://rosacademtrans.ru/glazov130325/
[4] https://rosacademtrans.ru/irkutsk-sud/
[5] https://ria.ru/20250515/sud-2017190523.html
[6] https://ria.ru/20250513/goge—2016642607.html
[7] https://classinform.ru/profstandarty/01.008-rukovoditel-nauchnoi-organizatcii.html
[8] https://classinform.ru/profstandarty/01.009-nauchnyi-rukovoditel-nauchnoi-organizatcii.html
Читать далее: