Успехи в реформировании транспортной системы города Челябинска и достижения в этом управленческой команды губернатора Челябинской области А.Л. Текслера подробно и широко описаны на страницах региональных СМИ. Однако существует и другая сторона этого процесса, заключающаяся не только в привычном для процесса реформ недовольстве пассажиров и перевозчиков решениями действующей власти, но и в длинном шлейфе антимонопольных дел, решений арбитражных судов в отношении принимаемых властью нормативных актов и приказов и даже уголовных дел в отношении неустановленных лиц транспортной администрации правительства Челябинской области. В этом плане проводимые в Челябинске транспортные реформы можно назвать уникальным явлением, требующим пристального внимания и подробного изучения.
Передача полномочий
Анализируя сложившуюся ситуацию с попытками совершенствования работы транспортной системы города Челябинск, следует остановиться на фундаментальных, базовых основах этого процесса. Их несколько. Основным определяющим фактором является Закон Челябинской области от 30.12.2019 № 71-ЗО «О перераспределении полномочий по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа по муниципальным маршрутам регулярных перевозок между органами местного самоуправления Челябинского городского округа, Копейского городского округа, Сосновского муниципального района и органами государственной власти Челябинской области»[1]. Согласно этого закона, основной функционал по организации транспортного обслуживания населения города Челябинск передан на уровень субъекта Российской Федерации. Теперь именно региональная исполнительная власть в лице Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области занимается решением основных задач совершенствования транспортного обслуживания населения в Челябинске. Для этого разрабатывает соответствующие документы планирования (в том числе документ планирования регулярных перевозок), а также занимается организацией конкурсных процедур на обслуживание маршрутов регулярных перевозок на территории ряда муниципальных образований, включая городской округ город Челябинск.
Подобная ситуация выглядит странно и нелогично. В отличие, например, от Тверской области и города Твери, где полномочия по организации транспортного обслуживания населения также были переданы на уровень субъекта Российской Федерации, в Челябинской области ситуация несколько иная. Город Челябинск является не только столицей субъекта Российской Федерации, но и крупнейшим городом в Российской Федерации с населением 1 млн 200 тысяч человек. Собственные доходы Челябинска формируют бюджет в размере 50 млрд рублей, вполне достаточный на реализацию полномочий в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[2]. Город имеет соответствующий научный и кадровый потенциал в лице ряда университетов, которые поставляют кадры, в том числе и для работы в органах местного самоуправления, в том числе и в их транспортных администрациях. С учетом этого довольно странной выглядит идея о передаче с городского на областной уровень полномочий по организации транспортного обслуживания населения и управления этим процессом. Еще более странно выглядит объединение системы управления транспортом городского округа Челябинск с Копейским городским округом и Сосновским муниципальным районом, которые существенно отличаются и по количеству населения, и по объему бюджета, и по качеству системы муниципального управления ввиду объективных причин.
Здесь нужно заметить, что соседний город Пермь, во многом похожий на город Челябинск, не передавал полномочия с муниципального уровня на региональный и сумел при этом не только провести необходимые транспортные реформы, но и занять лидирующие позиции по качеству транспортного обслуживания населения. По мнению ряда ведущих консалтинговых, государственных и негосударственных компаний, город Пермь является лидером в России по качеству работы общественного транспорта.
Идея о передаче полномочий с муниципального уровня на уровень субъекта федерации в основе своей предполагает перенос финансовой нагрузки по организации транспортного обслуживания населения на «плечи» областного бюджета. По опыту других регионов и городов прежде всего это касается ресурсов, направляемых на обновление и закупку подвижного состава, а также финансирование транспортной работы по так называемым «брутто-контрактам». Однако по прошествии четырех лет после передачи полномочий на муниципальных маршрутах в Челябинске так и не было заключено ни одного «брутто-контракта», не случилось, к сожалению, и значимого обновления подвижного состава транспорта общего пользования, а половина маршрутов регулярных перевозок продолжают работать на нерегулируемых тарифах. С другой стороны, все те позитивные и заметные преобразования в транспортной сфере города в основном относятся к совершенствованию транспортной инфраструктуры, а эти мероприятия, как и их финансирование, так и остались в ведении муниципальной власти. В чем тогда заключалась идея по передаче полномочий?
Неподготовленность транспортных реформ
Другим значимым фактором и, к сожалению, фактором, имеющим негативное влияние на процессы реформирования городского пассажирского транспорта общего пользования в городе Челябинске, является неподготовленность проводимых в городе Челябинске транспортных реформ.
Очевидно, что в связи с передачей полномочий по организации регулярных перевозок на областной уровень муниципальная власть максимально дистанцировалась от разработки необходимых документов транспортного планирования. В первую очередь документов, касающихся планов развития транспортной инфраструктуры.
В области организации транспортного обслуживания населения особого внимания заслуживают два документа, представляющих собой акты Правительства Челябинской области. Первый документ – это Постановление Правительства Челябинской области от 18.08.2020 № 410-П «О порядке подготовки документов планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок»[3].
Текст этого документа уместился всего на двух страницах, в то время как аналогичный, необходимый в силу федерального закона документ о порядке подготовки документов планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок, разработанный в городе Перми (Постановление Администрации г. Перми от 28.11.2016 № 1057 «Об утверждении Порядка подготовки документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам города Перми»[4]), имеет 15 страниц. То же касается и самого документа планирования регулярных перевозок.
Документ планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам регулярных перевозок в границах Челябинского городского округа, Копейского городского округа и Сосновского муниципального района, утверждённый Распоряжением Правительства Челябинской области от 05.09.2022 г. № 832-рп «О документе планирования регулярных перевозок по муниципальным и межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок в границах Челябинского городского округа, Копейского городского округа и Сосновского муниципального района»[5] содержит 40 страниц. Аналогичный документ, разработанный администрацией города Перми, касающийся регулярных перевозок только в границах города Перми (Постановление Администрации г. Перми от 22.03.2017 N 210 «Об утверждении Документа планирования регулярных перевозок по муниципальным маршрутам города Перми»[6]), имеет более 100 страниц. В этом документе подробно определены все параметры проводимой транспортной реформы, как в пространстве, так и во времени. В частности, в этом документе определяется время начала движения транспорта на маршруте в различные дни недели, время окончания движения транспорта, максимальный интервал движения на маршруте, категории и класс транспортных средств, реальное количество транспортных средств на маршруте, количество транспортных средств на маршруте, предназначенных для перевозки маломобильных групп населения, минимальный экологический класс транспортных средств на маршруте, указан период осуществления регулярных перевозок на маршруте.
Ничего подобного в аналогичном документе, утвержденном Правительством Челябинской области, нет. В документе планирования регулярных перевозок Челябинской области не указано вообще ни одной даты, поэтому его сложно назвать документом планирования чего-либо. Совершенно не понятно, для кого предназначен документ планирования регулярных перевозок, разработанный Правительством Челябинской области, и с какой целью он разрабатывался.
Очевидно, что все проблемы с затянувшейся транспортной реформой в городе Челябинске связаны с ее неподготовленностью.
В других городах, прошедших период транспортных реформ чуть раньше Челябинска, такие реформы были подготовлены более тщательно. В соответствующих таблицах документа планирования регулярных перевозок Перми и других городов зафиксирован срок выполнения каждого конкретного мероприятия, в частности изменения организации маршрутов регулярных перевозок, указаны мероприятия по развитию транспортной инфраструктуры, используемой в регулярных перевозках, в том числе сроки выполнения запланированного мероприятия. Для каждого маршрута указана планируемая дата начала проведения закупок, связанных с осуществлением регулярных перевозок по каждому маршруту, планируемая дата начала осуществления перевозок на муниципальном маршруте и планируемый срок действия муниципальных контрактов на выполнение работ по перевозке пассажиров на маршруте, что является базовыми основами любого документа планирования, в том числе планирования регулярных перевозок. Именно конкретные сроки, даты проведения закупок и сроки выполнения контрактов на каждом маршруте позволяют в первую очередь перевозчикам ориентироваться на рынке регулярных перевозок, планировать свою деятельность, в том числе деятельность по закупке и обновлению собственного подвижного состава.
В силу такой существенной разницы в качестве подготовки документов планирования, очевидной даже в масштабах ближайших соседей (Пермский край, город Пермь), стоит предостеречь руководство транспортной администрации Челябинской области от проведения каких-либо реформ, тем более реформ, которые не подготовлены ни законодательно, ни нормативно.
Риски ручного управления и их имиджевые последствия для региона
Ничего нет удивительного, что в таких условиях реформа проводится в ручном режиме. Стохастически принимаемые руководством транспортной администрации Челябинской области решения генерируют массу недовольства, как со стороны пассажиров, так со стороны перевозчиков, которые совершенно не понимают перспективы их дальнейшей работы по осуществлению регулярных перевозок, не уверены в сроках действия свидетельств на осуществление работы на маршруте, а соответственно не в состоянии планировать свою хозяйственную деятельность.
В отсутствие полноценно разработанных документов планирования, в том числе документа планирования регулярных перевозок, возникают разногласия и юридические споры. Причем такие спорные моменты возникают не только на уровне выбора и определения перевозчиков на отдельных маршрутах, но и в отношении правовых основ проводимых реформ, тех или иных распоряжений или приказов транспортной администрации Челябинской области. К сожалению, эти жалобы и судебные разбирательства заканчиваются не в пользу транспортной администрации Челябинской области. В настоящее время накопилась довольно обширная база судебных решений, результатом которых стала судебная отмена приказов и иных нормативных актов, выпущенных транспортной администрацией Челябинской области. Это касается и решений Управления Федеральной антимонопольной службы по Челябинской области (решение по делу № 074/06/106-1259/2023 (277-ж/2023) от 07.06.223), и решений арбитражного суда Челябинской области (решение по делу № А76-5924/2023 от 17.07.2023, решение по делу № А76-7059/2023 от 04.09.2023, решение по делу № А76-34858/2022 от 02.05.2023). Кроме того, Челябинская область стала единственным регионом, в котором действия областной транспортной администрации в процессе проведения транспортных реформ привело к возбуждению уголовного дела, в частности уголовного дела по статье ч. 1 ст. 169 УК РФ «Воспрепятствование законной предпринимательской или иной деятельности». В новейшей истории это единственный пример возбуждения уголовного дела в отношении неустановленных сотрудников транспортной администрации субъекта Российской Федерации при проведении транспортных реформ.
Директор Союза перевозчиков города Челябинска Исаев Александр Владимирович:
«Если бы документ планирования регулярных перевозок был бы правильно разработан, имел в себе полную информацию и не позволял бы должностным лицам нарушать ее, то и не сложилась бы в данный момент такая ситуация с судами. Основополагающим документом при разработке документов планирования является генеральный план города. В Перми очень хороший генеральный план, по которому в последующем разрабатывали документ планирования регулярных перевозок, поэтому он получился правильным. Генеральный план Челябинска принимали очень много раз, и он не несет в себе отражение того, что будет в будущем после его разработки. В итоге возникает такая ситуация, что перевозчик не видит в документе планирования, как ему действовать, какой и когда маршрут будет изменяться, когда будет вид перевозок будет изменяться, каким транспортом он поедет, в каком количестве. Тем самым, планировать ничего не получается. Более того, выданные ранее свидетельства перевозчикам берутся и отменяются приказами Министерства дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области. Если бы в документе планирования регулярных перевозок это все было прописано, наверно, Министерство дорожного хозяйства и транспорта Челябинской области не смогло бы так сделать».
Доцент кафедры «Автомобильный транспорт» ФГАОУ ВО «Южно-Уральский государственный университет (национальный исследовательский университет)», к.т.н. Горяев Николай Константинович:
«Когда документы планирования были разработаны, две недели проходили общественные слушания. Была выделена специальная площадка для обсуждения, в течение двух недель все приходили, делали свои замечания, мы их изучали и учитывали в работе. Эта работа проходила в абсолютно открытом режиме. Однако сейчас получилась такая интересная вещь, что документ, который утвержден Правительством Челябинской области, не является документом планирования регулярных перевозок. Почему он был утвержден в таком виде, я не могу сказать».
Аналитик, специалист по антикризисному управлению в сфере транспорта Арефьев Олег Викторович:
Блеск и нищета Челябинской транспортной реформы. На сегодняшний день в Челябинске нет ни качественно разработанных документов планирования, ни общего понимания сути транспортной реформы. Местное МУП «Служба организации движения», обслуживающее автобусные маршруты, работает в убыток и выживает только за счет ресурса пока еще относительно новых автобусов, купленных по программе «Чистый воздух», который скоро закончится».
[1] http://publication.pravo.gov.ru/document/7400201912300028
[2] https://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/
[3] http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/7400202008180005?ysclid=lnq11xpvz5520774127&index=3
[4] https://docs.cntd.ru/document/444789784?ysclid=lnq1856ovn149720023
[5] https://pravmin.gov74.ru/files/norm_act/832-%D1%80%D0%BF.pdf
[6] https://gortransperm.ru/upload/iblock/71a/xe9w3g4msma26872tb2de2vowe2z808v.pdf?ysclid=lnqk8juaao555337393
Читать далее: